Een constitutioneel lesje van 310 miljoen

AMSTERDAM - Het rijk heeft geblunderd bij het maken van wetten over
bodemsanering. Als die wetgeving was overgelaten aan experts, had het rijk de
jarenlange juridische gevechten over de schoonmaak van de Volgermeerpolder en
een woonwijk in Gouderak waarschijnlijk niet verloren. De overheid heeft die
nederlagen aan haar eigen fouten te danken.
Deze prikkelende stelling poneert prof. mr. J. de Boer, ex-raadadviseur bij het
ministerie van justitie en sinds kort hoogleraar aan de Universiteit van
Amsterdam, naar aanleiding van twee, even ophefmakende als omstreden, uitspraken
van de gerechtshoven van Den Haag en Amsterdam.
De eerste uitspraak betrof de kosten van de sanering van een vervuilde woonwijk
in Gouderak (140 miljoen, vervuiler: Shell), de ander de
affaire-Volgermeerpolder (170 miljoen, vervuiler onder andere: Solvay Duphar).
In beide gevallen werd geoordeeld dat het rijk - lees: de belastingbetaler -
moet opdraaien voor de kosten. Noch Solvay Duphar, noch Shell hoeft de
portemonnee te trekken.
Beide uitspraken hebben veel stof doen opwaaien, niet in het minst bij minister
Alders (milieubeheer), die direct aankondigde in cassatie te gaan. Maar voor De
Boer, die zijn bevindingen ook heeft opgeschreven in het gisteren verschenen
nummer van Nederlands Juristenblad, waren de uitspraken niet verrassend. "De
hoven hebben alleen een eerdere uitspraak van de Hoge Raad bevestigd."
Die uitspraak, gedaan in 1990, betrof een klein zaakje. Een galvaniseerbedrijfje
in Zeist had jarenlang zijn bedrijfsterrein vervuild. Het rijk wilde de
schoonmaakkosten verhalen op de vervuiler. Maar de Hoge Raad oordeelde, dat het
bedrijf op het moment dat het vervuilde, niet kon weten, dat de overheid jaren
later nog eens hoge kosten moest maken, om het terrein te schonen.
De Boer: "De Hoge Raad ging niet in op de schuldvraag. Het ging bij de
behandeling om het zogeheten relativiteitsprincipe. Dat zegt, dat de norm die is
overtreden, moet strekken tot bescherming tegen de schade, zoals de benadeelde
persoon of instelling die heeft geleden.
De Boer noemt een voorbeeld, waarbij die strekking er niet is. "Er zijn twee
hoogleraren die tegelijkertijd horen, dat een boekhandel een zeldzaam boek
heeft. Beiden schieten de auto in: de een rijdt 150 kilometer, de ander netjes
100. Natuurlijk komt het scheurijzer het eerst bij de boekhandel. De brave prof
1oopt naar de rechter en zegt: "Ik heb het boek misgelopen, omdat die ander te
hard reed. Het boek behoort aan mij." De rechter zal dat beroep op de
maximumsnelheid afwijzen. De snelheidslimieten dienen de verkeersveiligheid,
niet het verkrijgen van tweede-handsboeken. Als de brave prof zijn boek alsnog
wil krijgen, zal hij dus iets anders moeten verzinnen."
Strenge uitspraak
Terug naar Zeist, concludeert De Boer: "De Hoge Raad heeft een zeer strenge
uitspraak gedaan. Ik ben geneigd het een mal-juge te noemen. Tijdens de
affaire-Lekkerkerk was er een discussie tussen het kabinet en de Kamer over de
vraag wie er moest betalen voor de schoonmaak van vervuilde terreinen. Het
kabinet wilde die kosten over het hele bedrijfsleven omslaan. De Kamer zei toen:
nee, de schuldige moet betalen. De Kamer doelde op bedrijven die de bodem
vervuilden. De Kamer doelde natuurlijk niet op bedrijven die tijdens het
vervuilen beseften, dat zij de overheid ooit op kosten zouden jagen."
De Boer vindt, dat het oordeel van de Hoge Raad ingaat tegen de bedoeling die de
Tweede Kamer had, toen zij de Interimwet Bodemsanering behandelde. Anderzijds
heeft ook hij begrip voor de uitspraak. "In wezen komt het erop neer, dat de
wetgeving onbeholpen was. Zowel de Kamer als het ministerie van VROM hebben in
1983 over het hoofd gezien, dat er zoiets is als een relativiteitsprincipe. Ik
kan me goed voorstellen, dat de Hoge Raad in zo'n zaakje van een klein mannetje
uit Zeist tegen de grote staat zegt: grote staat, zorg dat je wetten goed zijn."

Onbeholpen wetgeving dus. Maar daarmee is nog niet alles gezegd. De Boer: "Wat
ik echt een onvergeeflijke blunder vindt, is dat de overheid niet snel heeft
ingegrepen, toen duidelijk was, dat de wet niet goed was."
"In 1990 bleek uit het zaakje-Zeist, dat er ellende op komst was. Op dat moment
werd al gewerkt aan een wetswijziging. Minister Alders had toen snel een
noodwetje moeten maken, waarbij hij het relativiteitsprincipe uitschakelde. Een
wetje dus, waardoor een bedrijf niet meer kon aanvoeren, dat het op het tijdstip
van vervuiling niet wist, dat het de overheid nog eens op kosten zou jagen."
De Boer vervolgt: "Als Alders in 1990 zo'n wetje had ingediend, was het in 1991
geregeld geweest. Onlangs heeft minister Hirsch Ballin (justitie) nog met een
noodwetje voorkomen, dat de verjaringstermijn voor bepaalde onrechtmatige daden
zou veranderen. Maar VROM heeft dat middel niet uit de kast gehaald. Het wilde
geen noodwetje; het wilde de gewenste verandering meenemen in de algehele
herziening van de Interimwet bodemsanwering. En tja, dat kost een hoop tijd."
"In 1990 werd er al over gepraat, het is nu nog niet geregeld. Onbegrijpelijk.
Want de Kamer had best willen meewerken. Bovendien wisten ze bij VROM, dat zaken
als Gouderak en Volgermeerpolder eraan kwamen. In feite krijgen ze een
constitutioneel lesje, dat 310 miljoen gulden kost."
De wezenlijke makke zit, volgens De Boer, bij het feit, dat de wetgeving gemaakt
is door mensen, die er te weinig verstand van hebben. "Zaken als deze, die
aansprakelijkheid betreffen, zijn belangrijk. Er zijn miljoenen mee gemoeid.
Bedrijven zetten dan ook de beste advocaten in. Daar moet je als wetgever
terdege rekening mee houden."
De Boer wijst in eerste instantie op de Tweede Kamer ( "amateurs op juridisch
gebied" ) en de juridische afdeling van VROM ( "beter onderlegde amateurs" ).
Maar ook het ministerie van justitie, dat alle wetten beoordeelt, heeft zijn
werk allesbehalve optimaal gedaan.
Had dat voorkomen kunnen worden? De Boer meent van wel. "In de grondwet, artikel
107 om precies te zijn, staat dat het burgerlijk recht geregeld dient te worden
in het Burgerlijk Wetboek. Juristen doen wat lacherig over dat artikel, maar het
staat toevallig wel in de Grondwet. Dat wetboek wordt geschreven door
deskundigen op het gebied van de civiele rechtspraak van het ministerie van
justitie, de beste die er in Nederland zijn. Als de Interimwet Bodemsanering
daar gemaakt was, had de staat de problemen, die het nu heeft, niet gehad. Want
die deskundigen hadden echt wel gedacht aan het relativiteitsprincipe."
Met die stelling is overigens niet a priori gezegd, dat de overheid alle 162
juridische procedures over bodemsanering die momenteel lopen, ook zou winnen.
Want naast het relativiteitsprincipoe is er ook nog zoiets als de schuldvraag:
handelden bedrijven in de tijd, dat zij vervuilden, verwijtbaar onzorgvuldig?
Volgens De Boer zal deze vraag centraal komen te staan, als de wetswijziging,
waar VROM zo lang over deed, eindelijk gerealiseerd is. Vervuilde bodems zullen
juristen vooralsnog een hoop werk blijven bezorgen.
Sanering van de vervuilde bodem in Gouderak heeft de overheid, en niet vervuiler
Shell, 140 miljoen gulden gekost.

Auteur: KOOS SCHWARTZ